探究香港税法的前世今生:低税率并不意味低税负

　　香港回归后,在“一国两制”的原则下,拥有完全独立于内地的财政税收体制,其财政税收所得完全用于香港本地。香港的基本税法——《税务条例》历经政治、经济风云变幻,虽条文有所增添修订,但基本维持不变,这种稳定性也被视为香港税制的一大优点。香港所得税制中较类似内地个人所得税的是薪俸税。总体说来,香港薪俸税具有三大特征,即纳税人少、免税额高和税率低。另外,香港薪俸税并没有所谓的起征点

　　许炎

　　仅对源于香港的所得征税

　　香港税制以其简单、有效而著称于世。尽管香港已回归祖国,但在“一国两制”原则下,香港拥有完全独立于内地的财政税收体制,其财政税收所得完全用于香港。香港政府有权就有关在香港征收的税种、税率、税收减免等事项立法,不受中央政府干预。基于历史原因,香港税制的设计和税收实践深受英国与其他英联邦地区税制以及普通法制度的影响,同时其发展变化亦受制于本地区的政治、社会与经济。

　　目前适用于香港的基本税收法律《税务条例》制定于1947年,是英国殖民统治的遗产。该《税务条例》在实体上仿效英国1803年所得税立法,在形式上类似于澳大利亚和新西兰19世纪时的所得税法。香港的这部基本税法历经政治、经济风云变幻,虽条文有所增添修订,但基本维持不变,堪为称道。这种稳定性既被视为香港税制的一个优点,同时又被诟病为“缺乏对世事变迁的有效应变”。

　　严格说来,香港并没有一个所谓的所得税制度,目前与所得有关的税制仅是对三种所得分别征收的一个分类税制。这三种所得是薪俸所得、利润所得和物业出租所得。与其相对应的税则为薪俸税、利得税和物业税。香港税制的一个重要特色是采取属地原则,即仅对源于香港的所得征税。换言之,香港之外取得的任何所得不负纳税义务,即使该所得在域外尚未纳税。另外,香港没有增值税或货物与劳务税、资本收益税,亦不对利息、红利与特许权使用所得实施源泉扣税。

　　香港所得税制中较类似内地个人所得税的是薪俸税,该税对纳税人源自香港任职、受雇及退休金的收入征税。显然,香港薪俸税的税基较内地个人所得税窄,因此更确切地说,与香港薪俸税可资比较的是国内个人所得税下的工薪所得税,而非整体个人所得税。

　　不到四成工作人口需纳薪俸税

　　总体说来,香港薪俸税具有三大特征,即纳税人少、免税额高和税率低。首先,香港大约有350万工作人口,其中不到40%(2008到2009年间)的人需缴纳薪俸税。纳税人中,纳税最多的前10万名纳税人缴纳约65%的薪俸税。这一状况同样出现在利得税。在香港,仅约十分之一的注册公司缴纳利得税,前1000家公司所纳税款占全部利得税的70%。

　　其次,所谓免税额高,指的是与大多数税制相比,香港给予薪俸税纳税人的免税额更为慷慨。当前个人基本免税额为一年10800港元,已婚人士免税额为一年21600港元。《税务条例》还规定了对子女和其他各类需扶助人士,如父母、祖父母、兄弟姐妹等的免税额。这些免税额的效果在于免除纳税人一部分所得的税收负担；免税额的多少取决于个人的具体情况,如婚姻状况、子女数目等。

　　第三,薪俸税采取四级累进税率,对扣除纳税人免税额后的第一元所得开始征税,最低税率为2%,最高税率为17%。除累进税率外,《税务条例》还规定了一个标准税率15%,对纳税人全部所得(无个人免税额的优惠)征税。换言之,标准税率对纳税人的第一元收入开始征税。累进税率仅在适用该税率时较对全部薪俸所得适用标准税率应纳税少时适用,亦即纳税人应纳税额以两种税率中较低者为准。

　　“低税率”并不意味“低税负”

　　香港薪俸税没有所谓的起征点。实际上,笔者认为这一概念具有一定的误导性,并不能达到保护低收入者利益的目的。从国际范围看,仅有限的国家在所得税制中采纳起征点,大多数国家的税法对纳税人从零至全部的所得征税,一般适用累进税率。有些税法给予纳税人个人免税额,有些则不。

　　国际上并无一个通行的科学体系调控起征点,起征点的设定并不必然与社会经济发展水平相关,而更多的取决于政治决定,即政府希望从何种程度上影响纳税人的税后所得。从税法理论上看,通过起征点设立的免税或减税政策,并不能达到有效减免低收入者负担的效果,因为税收减免对于纳税人的价值取决于该纳税人应承担的边际税率,最终亦即纳税人的所得。高收入者通过税收减免可获取较低收入者更大的价值,而收入低于减免标准的人则完全无法获取任何价值,这会产生一种“颠倒”效应。一般认为,较起征点更有利于低收入者的税收政策,应是税收抵免或直接对符合条件的纳税人提供补贴。

　　香港薪俸税(包括利得税和物业税)低税率的形成有一定历史原因。但值得注意的是,低税率并不意味着香港是一个低税负地区。相反,香港税负较高。香港政府长期依靠土地交易获取财政收入。各种直接与间接的土地收入在政府收入中曾占50%左右,近年来有所降低。由于政府限制土地供应,并对土地开发实施各种严格限制,开发商往往需向政府缴纳高额费用,因此建成后的住宅楼房价昂贵,提高了大多数普通香港居民的生活成本。同时,商业用房亦购价或租价高昂,间接推升了几乎所有商业经营的成本。这种高成本实际上是对居民和商业的一种隐形征收,但没有法律限制。由于可依赖土地交易取得收入,政府能相应保持正式税制的低税率；也因此种隐形征收的存在,普通纳税人亦不存在更多能力承担高税率。

　　向公众咨询拓展税基几番遭否

　　1997年亚洲金融危机的爆发暴露出香港政府过多依赖土地交易收入的弊端。经济困难时期,房地产市场一落千丈,政府的土地开发销售几无人问津。2003年的SARS进一步打击了香港经济,住宅价格由最高峰时下跌了约70%,严重影响了政府的财政收入。香港政府首次开始依靠赤字财政以满足当前财政支出。虽然此后住宅市场逐渐复苏,但香港政府意识到,香港的(与土地收入有关的)税基过窄及不稳定性是一个严重的财政问题,亟待解决。

　　香港特区政府在2003年财政预算报告中向公众咨询拓展税基的问题,例如增加服务和消费税(即增值税)并同时降低所得税率。实际上,这一建议早在香港回归前的80年代末期就被提出过,但当时遭到不仅是普通民众尤其是商人团体的反对。政府的2003年建议基于同样理由再次遭到否定。2006年7月,特区政府又一次向公众咨询如何拓展税基。政府表明其目的在于改革香港税制而非提高税收收入,因此不会提高现有所得税包括薪俸税税率。政府提出若干办法,与薪俸税有关的如减低免税额或提高最低累进税率等,但认为最行之有效的办法是开征货物与消费税。遗憾的是,政府的建议遭到普通民众和所有政治党派的一致反对,政府不得不提前结束咨询期。

　　遭遇现实挑战税制改革暂搁浅

　　一直以来,香港为其简单公平而有效的税制而骄傲。这一税制的确立和成功与其说是有意为之,不如说是历史偶然。

　　与大多数发达经济体不同,香港大多数低收入者无需或仅需缴纳较少的薪俸税,尽管他们实际上需承担其他较高的生活成本。近些年,香港境内外政治、经济和社会的一系列发展变化对香港税制提出了挑战。比如在外部,与周边地区如新加坡的国际金融中心地位之争,促使特区政府自2008年开始降低薪俸税标准税率和利得税税率,作为对竞争者新加坡持续减税政策的一种反应。

　　在内部,香港面临许多亟待解决的社会问题,如人口老龄化。香港当前超过65岁的人口占总人口的13%,到2033年这一比例估计达到27%。随着香港人均寿命的延长和出生率的降低,香港未来社会的工作人口比重下降,包括养老在内的社会福利急需更稳定的财政税收体制支持。

　　此外,如何通过提高所得税的再分配功能缩小香港巨大的贫富差距、如何通过税制改革促进香港的民主发展、若改变现有包括薪俸税在内的所得税制为一种真正普遍征收的所得税制会否违反基本法规定的低税政策等,都是香港税制改革需解决的问题。

　　总体看,香港税制虽制定于现代,但仿效的却是英国及其他前英殖民地区100多年前的立法。其中原委颇为独特,显示了西方制度在移入东方华人社区时遭遇的挑战和东西方文化的碰撞。当然任何法律制度都是利益博弈的结果,但香港所得税制定以及发展过程中,华人商人展现出的强大影响力使得一部本为暂时性的立法变成了永久立法。当前,香港的税制改革暂时搁浅,但面对一系列问题和挑战,这一改革不可能永远拖延下去。

　　(作者单位为香港大学法律学院)　　

香港税法的前世今生

　　香港的第一部所得税法律是《1940年战时税收条例》。1939年英国对德国宣战,香港殖民政府建议在香港开征所得税,以居民和源泉为基础向全部所得征税,以协助英政府应对战争所需。这一税制采用“部分所得税”制度作为战时临时措施。

　　该税制仅对三类所得分别征收的分类税,即利得税、薪俸税和物业税。这种税制在许多税务委员会商人代表看来,可降低未来提高税率的可能性。另外,这一税制以源泉征税为原则,该原则沿用至今,成为香港税制的重要特色。

　　源泉征税原则与以居民和源泉为基础的征税原则相对。后者指凡居住于某国家和地区的居民应就其来源于境内外的所有所得纳税或虽不在该国家和地区居住,但有产生或源自该国家或地区的所得,应就该所得纳税。显然,源泉征税原则能有效减免收入来源广且所得高的纳税人的税收负担。这是为何香港1940年制定税制时不以当时通行做法,而以100多年前的英国旧制为基础的重要原因之一。

　　但这一税制被《1941战时税收条例》取代。新税法的重要变化是加入征收利息税的条文。但这部新法寿命短暂,通过6个月之后,香港被日本占领,战税停止征收。

　　战后,英国及香港殖民地政府再次试图开征普通所得税,但再次遭到商人团体的反对,尤其是华人商人的坚决反对。华人商人组成了一个反直接税委员会,向政府游行抗议,并直接写信给英殖民办公室表达不满。作为妥协,政府重新采纳了1940年建立的分类税制,并更名为《1947年税务条例》,沿用至今。

　　该条例仅有的一个变化是加入了个人入息课税办法,即纳税人可选择采用此办法对其全部所得申报纳税。该体制引入的初衷是诱导民众逐渐接纳普通所得税制,可惜效果适得其反。此后,香港殖民政府三次尝试改革税制,制定一部类似英国和其他英联邦地区的普通所得税法,但最终不得不彻底放弃这一想法,一则因华人商人毫不妥协的反对,一则因该税制在实践中达到了良好的征收效果。

　　1980年后,香港的基本税收法律未有任何变化,但法院却在一系列重要案件中通过解释源泉征税原则拓宽了税法的适用范围。香港的税法条款相对简单,对重要的源泉征税原则并无详细、可直接援引的规则。与英国及其他英联邦地区通过立法规定具体规则不同的是,香港主要依靠司法,即法官判决来明确在具体案件中如何适用原则。香港立法机构对司法的信赖不仅表现在税收领域,同样也体现在其他领域。法官判决对如何确定薪俸税中所得源自香港或境外作出了推理和解释。

　　1989年起,香港政府废除《税务条例》中所沿用的1941年税收条例确定的夫妇合并评税,正式实施夫妇分开评税。1989年4月1日,政府全面取消利息税。这些变化在于使税制更符合当时香港社会和经济的发展。

　　1997年香港回归后,税收立法和制度依据基本法保持不变,《税务条例》仅作过微小修订。