德国的政府采购立法与实践

德国是加入世贸组织政府采购协议（GPA）的首批成员国之一，其政府采购的法律制度比较健全，管理体制相对完善，《反限制竞争法》是德国执行政府采购的主要法律依据。作为世界出口冠军，德国无疑是WTO政府采购协议的主要受益方。因此，德政府和经济界一直要求我尽快加入GPA，以便德国企业从我公共采购市场获得参与公平竞争的机会。

　　一、德国关于政府采购的法律制度

　　德国关于政府采购的法律法规主要有《联邦预算法》、《建筑

　　发包和合同法》、《公共采购条例》、《公共定价条例》和《反限制竞争法》，后者是最主要的政府采购法律。自1999年1月1日起，《新招标投标法》（即修订后的政府采购法）被纳入《反限制竞争法》。该法对公共采购的主体、采购方式、基本原则、适用范围和审核程序等作了详细规定，是德国执行政府采购的主要法律依据。

　　（一）基本原则

　　《反限制竞争法》第97条规定政府采购的基本原则是：

　　1.保持竞争和透明原则，公共采购人必须根据招投标法的程序和规则，通过竞争以及透明的招标投标程序进行包括商品、服务和建筑工程在内的公共采购。

　　2.禁止歧视原则，明确规定：“招标投标程序的参与人应受到一视同仁，除非根据本法明确规定，区别对待参与人是合适的或合法的。”

　　 3.照顾中小企业利益原则，给中小企业以适当照顾，主要方法是将公共采购按照一定标准予以分解，给中小企业的投标人保留一定的份额。

　　4.专业技能原则，规定公共采购人应向具有良好的专业技能、经济效益和商业信誉的企业招标；只有在联邦法和各级地方政府法规有相应规定的情况下，才能向投标人提出其他或进一步的要求。

　　5.最经济的投标应中标的原则，指出报价最低的不一定就是最经济的投标。考察一项投标是不是“最经济的”，除要看报价高低外，还要对诸如供货期限、产品质量、项目执行时间以及是否会产生后续成本等因素进行综合分析。

　　6.投标人有权要求招标人遵守有关法律规定的原则，规定“企业有权要求招标人遵守有关招标投标程序的规定。”

　　（二）采购主体

　　《反限制竞争法》第98条规定政府采购的主体包括各级政府（如联邦、各州、地方政府等）及其特别财产（包括政府设立的各类基金组织）、由政府出资设立并受政府支配的各类非营利性法人以及由各级政府或各类法人组成的联合会和在供水、能源供应、交通运输或通讯等公用事业领域从事经营活动的公共企业。目前，德国共有约35000个执行公共采购的单位。

　　（三）适用范围

　　根据《反限制竞争法》第100条，招标投标程序及其规则仅仅适用于达到一定金额标准的公共采购合同，具体的数额标准则由联邦政府依第127条制定法规加以规定。目前，联邦政府机构采购合同金额在13.3万欧元以上的项目，必须在欧盟范围内公开招标；其他公共采购合同金额在20.6万欧元以上和515万欧元以上的建筑工程必须在欧盟范围内公开招标。

　　（四）招标方式

　　《反限制竞争法》第101条规定，货物采购、建筑工程采购和服务的招标方式可根据采购项目的金额、技术特点和供货厂家情况采用公开招标、有限招标和竞争性谈判（议标）三种方式中的一种。其中，公开招标是优先选择的方式，其次为有限招标，只有受邀请的供应商才能参加，竞争性谈判是最后选择。鉴于竞争性谈判方式的非公开性，为确保采购的公正、公平，避免发生人为干预等不规范行为，德政府明确规定，至少应有3个以上的供应商参加。

　　（五）审核程序

　　审核程序分为二级，即行政审查和司法审查。行政审查机关是招标投标审核处(Vergabekammer)。联邦和各州分别设立一定数量的招标投标审核处，对属于各自范围的公共采购的招标投标活动进行审核。在联邦方面，招标投标审核处设在联邦卡特尔局。审核处在业务上受联邦卡特局局长领导，在法律规定的范围内开展独立的、自负责任的工作。审核处由一名主席和两名委员组成。两名委员中，一名是荣誉职位委员。主席和专职委员必须是终身任期的、具有担任高级行政职务或相应专业职务的能力的公务员。主席或专职委员必须具有担任法官职务的能力；通常情况下主席应当具有担任法官职务的能力。委员应当具备扎实的招标投标知识，荣誉职位的委员还应当在招标投标领域具有多年的实践经验。审核处成员的任期为5年。德《反限制竞争法》对审核程序、禁止滥用权利及其赔偿均做了明确规定。

　　二、德国政府采购概况

　　（一）采购规模

　　德国于1996年1月与当时的欧盟15国一起加入WTO政府采购协议，系与美国、加拿大、日本、以色列、挪威、瑞士等国同时成为WTO政府采购协议的第一批参与方。德联邦经济与技术部应询告，德国每年政府采购金额在2500亿欧元左右，约占德GDP的11%。

　　（二）主要产品

　　近年来，德政府采购的主要产品包括信息通信技术、电子产品、武器弹药、药品、医疗器械、服装、办公用品、机动车辆、飞机、救援设备等。联邦采购中心（内政部采购局）公布的统计数据显示，2001年至2006年，德政府采购中心每年采购的金额分别为2.6亿、4.23亿、5.07亿、6亿、6.11亿、4.29亿欧元。2007年该局为26个联邦政府机构与695个供货商签订了1256个政府采购合同，合同总额5.46亿欧元。其中主要包括为12个机场采购的旅客安检服务设备（1.93亿欧元）、通信与电信设备（1.38亿欧元）和车辆及配件（8050万欧元）。其他主要产品有信息技术产品(6650欧元)、纺织品（1730万欧元）、安保与导航设备（1580万欧元）、办公家具与办公器材（1520万欧元）等。从供货商所在的国家或区域来看，1218个合同是与德供货商签订的，占97%；与欧盟供货商签订的合同30个，占2.4%；与欧盟外第三国供货商签订的合同只有8个，占0.6%。从合同金额来看，本国供货商占97.2%，欧盟供货商占2.6%，第三国供货商只占0.2%。在这1256个合同中，有219个是在欧盟范围内招标的，1037个是在德国境内招标的。2008年德国防预算294.5亿欧元，其中军备采购预算47.6亿欧元。

　　（三）管理体制

　　德国实行联邦制，政府由联邦、州和地方（乡镇）三级政府组成。在政府采购中，德国严格实行“管理与采购分离”和联邦层面“集中采购”的政策，即由联邦经济与技术部负责拟定采购政策，联邦财政部负责采购预算编制和资金管理，联邦国防部军事技术与采购局负责军事采购，联邦海关管理采购局主管财政和海关系统的政府采购，联邦内政部采购局负责国防和财政系统以外的政府采购。联邦审计署则负责政府采购资金使用的审计监督。由于德国实行联邦制，联邦政府的采购规模相对较小，而州与地方政府以及使用财政资金进行采购的部门是德公共采购的主力。

　　（四）采购程序

　　1.公布政府采购招标信息的渠道

　　采购主体根据所采购产品的复杂程度，可自行或委托专业机构编制标书，并通过以下渠道发布政府采购招标信息：

　　（1）政府采购电子平台www.evergabe-online.de;或

　　（2）联邦招标信息网站www.bund.de/ausschreibungen.de

　　（3）20万欧元以上的产品及服务、500万欧元以上建筑项目必须在欧盟官方网站www.ted.europa.eu上以多种语言公布或以官方文件形式发表。

　　公布的信息包括招标产品的基本情况，如购买产品内容，基本要求，招标方式，开标时间，投标企业资质要求，联系电话，联系人等。标书上还需注明，今后如发生争议，执行仲裁的具体法院名称等。感兴趣企业可向招标方进一步咨询。

　　2.采购流程

　　为简化招标程序，同时又要保证采购产品和服务的质量，德政府委托各州工商会设立公共采购咨询中心向企业提供咨询，并对企业资质进行鉴定。只有具备各州工商会颁发的资质鉴定证书，才有资格参加公共采购。

德国政府采购的基本流程如下：在公开招标情况下是发布招标公告和标书→供货商投标（报价）→投票确认→评标签约，评标结束后，评标结果要在网站上公布，并通知每一个投标企业，投标企业如发现评标不公正可投诉；在有限招标和竞争性谈判情况下是发布采购公告→邀请供货商参与竞争→供货商报价→报价确认→签订采购合同。

　　三、例外原因及其背景

　　WTO《政府采购协议》第8条重申了关贸总协定第20条和第21条原则，即本协议不妨碍任何缔约方为保护国家安全、公共道德、保护人类、动植物生命与健康、保护知识产权需采取的例外措施。各参与方均利用GPA中的例外条款，保护本国的特殊行业及中小企业利益、落后或少数民族地区等。因此，各缔约方从保护国家利益和进入其他缔约方市场的需要出发，对加入GPA做出不同的承诺。

　　欧盟加入GPA时在附录1的总注释中列出了欧盟成员国采购主体不适用GPA的12种例外情况，主要包括供水、电子设备、机场、港口、城市交通等领域涉及的特殊工业机械、通信电子、软件、数据处理设备等产品不向有关GPA参与方开放的例外条款。欧盟列出这些例外的背景主要是按对等原则，即针对不同参与方对其采取的例外，欧盟也采取不向其开放的措施。

　　有关欧盟的例外条款详见世贸组织官方网站：http://www.wto.org/english/tratop_e/gproc_e/ecgene.doc。