英國工作許可制度概況

英國工作許可制度概況

1919－1920年期間，英國政府首次引入工作許可制度，主要為限制英聯邦國家以外的勞務的涌入。對來自英聯邦國家的勞務則一直推行自由流入的政策，直至《1962年英聯邦移民法案》的頒布實施，英政府才對英聯邦國家的勞務流入加以控制（愛爾蘭除外）。1972年，英政府實施《1971移民法案》，規定工作許可不準再頒給來自歐共體（EEC）以外的非熟練及半熟練工人，英聯邦國家的居民從此不再享受任何特權。
2001年大選之后，為彌補國內某些部門技術人員的空缺，并提高英國經濟的競爭力，英政府將《高技能移民計劃》等新制度引進了工作許可制度體系，作為提升國民技能水平、減少非正規移民及非法勞務流入的措施之一。這也是英政府首次將工作許可制度與移民制度更緊密地結合起來，工作許可局也由此由教育和技能部（Department for Education and Skills）劃入內政部管理。

當前實施的工作許可制度較以往復雜并成熟得多，包括以下四個部分：

（一）主體方案(Main Scheme)：包括工作許可(Work Permits)、第一許可(First Permissions)、培訓和工作經驗方案(Training and Work Experience Scheme)。
目前的《主體方案》是在《1971移民法案》的基礎上不斷發展和完善起來的。在過去20多年時間里，該方案分別在1981、1989及2000年經過了三次主要的復審。1981年復審是為了提高審查效益，加快勞務的流動性以滿足企業不斷增長的需求；1989年復審引進了兩級制度（Two-Tier System），一級制度（Tier 1）的審批較為簡潔，主要為方便引進高級管理人員和英國特別空缺的人才，二級制度(Tier 2) 則繼續沿用以前較為嚴格的審批程序，申請人必須符合規定的一般性條件。在此之間，“關鍵勞務”（keyworkers）的概念被引進主體方案，意欲引進有特殊技能、有語言和文化水準的高水平人才。以上改革使得勞務制度更加簡便、透明、效益化，流動性更強，也更能滿足雇主的需求，同時帶來了以下兩大變化：一是審批時間大為縮短，由數周變為數天；二是在工作許可局之下成立了“部門工作組”(Sectors Panels)，其成員包括了雇主和貿易工會的代表。部門工作組的主要任務是根據各經濟部門的實際情況，評估勞動力市場狀況，監控勞務缺乏程度和類別，并提出適當的建議。

（二）高技術移民方案(Highly Skilled Migrant Programme，HSMP)：為便于引進國外有特殊技能和經驗的人士到英國就業或開辦企業，英政府在2002年1月發布該方案，并在2003年10月做了進一步修改，以進一步達到鼓勵人才輸入的目的。持此種工作許可的人士在英國居住滿4年后，可望獲取英國居留權。

HSMP為非歐盟國家的居民開創了經濟移民的新天地。與《主體方案》不同，申請此種工作許可之前，不需要事前提供特定的工作崗位空缺，許可證直接發給申請工作者本人，不需與雇主提供的工作相捆綁。此外，英國歷史上首次使用“分數制度”來頒發工作許可。為成功獲取HSMP工作許可，申請人保證能夠在英國繼續其所選事業的同時，還要在以下5個領域獲取65分以上的成績：教育資質、工作經驗、以往收入、所選領域之成就、HSMP優先申請項目。

據統計，自2002年2月至2003年7月間，4861人申請HSMP工作許可，其中2978人（61％）成功獲取，并主要分布于以下4個領域：金融（包括會計、銀行、投資等）；商業經理人（包括咨詢師、主管、執行官）；信息和通信技術（ICT，包括軟件工程師、計算機專家、電信專家）；醫療行業。雖然此種工作許可數量相對甚微，但它的意義在于：有意鼓勵企業家們以英國為家，并表明英國政府對獲取技術及更寬泛意義上的全球競爭的態度。

（三）季節性農工方案(Seasonal Agricultural Workers Scheme)：主要是在農忙季節，從歐洲大陸雇傭一些18－25歲左右的年輕人作為英國農場主們的幫手。目前實行操作員及配額管理制度。操作員（Operators，目前有7名）負責招募雇工并分配至農場，還要保證他們獲得適當的工資及生活條件。配額主要用來進行方案管理。二十世紀九十年代，配額數量一直是1萬名，2001年升至15200名，至2003年達到25000名。

英國政府在2002年對該方案進行了復審，主要對操作員的作用進行了修改，預計于2004年1月起實施。新方案規定，操作員要根據農場主們的用工要求制訂標書，配額將根據操作員的投標情況予以分配。此外，操作員們還要提交三年期的農忙時節雇工需求預測，以利于政府制訂中長期規劃。

根據統計，2002年，有19372名外國人士在該方案許可下來英工作。其中，25％是波蘭人，20％是烏克蘭人，18％來自波羅的海三國。

（四）部門方案(Sectors Based Scheme)：為滿足某些部門對低技術勞工的需求，2003年5月份，英政府推出《部門方案》，首先在“食品加工”和“賓館及餐飲”兩部門試行。在“先到者優先”的原則下，授予兩部門業主們各1萬名的勞工進口名額（其中允許從歐盟東擴國家招聘7500名勞工，從其它國家招聘12500名），有效期截至到2004年1月。要求：國家職業資格（NVQ）3級以下、國內勞務短缺的職位；年紀在18－30歲之間。工作時間最長為1年，勞工不須攜帶家小，簽證到期必須離開英國。英政府將根據部門實際需求情況定期進行審議或調整。

據統計，自2003年5月至8月6日止，申請人數為2559，其中2108人申請食品加工業工作許可（其中2/3為肉食加工業），451人申請賓館及餐飲業工作許可。來自以下四個國家的勞務占了申請總數的65％：烏克蘭（24％）、波蘭（18％）、斯洛伐克（13％）、捷克（11％）。

三、外國勞務在英情況

以下主要介紹《主體方案》之下、1995－2002年間的工作許可證頒發情況。由于“工作許可”（WP）及“第一許可”（FP）通常被用作國際勞務流動指標，且其頒發數量占到英國政府頒發總數的75％左右，因此，外國勞務在英國的行業、職業等分布情況，主要依據2000－2002年間WP、FP的統計數據進行分析。

（一）總體情況
據統計，1995－2002年間，WP、FP的申請數量逐年穩步上升，由38617份升至155216份，8年間翻了3番以上，其中1999－2000年間是增長最快的一年（42％），2001－2002年回落到20％左右，部分折射出當時ICT產業的興衰狀況，也同時反映出當時英國醫療和其它部門的技術人員短缺狀態。
同時期的許可獲準情況與申請情況大體類同，年獲準率大約在83％（2002年）和92％（2000年）之間，獲準數量逐年上升，從1995年的32704人增加至2002年的129041人，增長了295％。在2002年通過的許可中，71％是長期簽證（1年以上），29％為短期簽證（1年以下）。
關于拒簽情況，雖然絕對數量逐年遞增，從1995年的4811人增加到2002年的13773人，增長了185％，但拒簽率總體上呈下降態勢。最容易被拒簽的國別，首先是印度（拒簽比例高達22％），其下依次是巴基斯坦、南非、菲律賓和中國。以上5個國家占了被拒簽總數的一半左右。在被拒簽的行業上，占最大比例的是衛生、ICT和管理。

（二）行業分布情況
2000－2002年間，英政府共簽發WP、FP許可證238341份，主要分布在以下5大行業：衛生和醫療服務業（24.1％）、計算機行業（17.2％）、行政、商業和管理服務業（12.7％）、教育和文化活動（8.4％）、金融服務業（8.0％）。
與1995年時的情況相比，外國勞務的行業分布發生了很大變化，工作許可的主體已從傳統的商業服務轉向衛生和ICT行業。如，在1995年占13.2％的金融服務業下降至2002年的5.7％，零售業及制造業更是由1995年的11.7％、8.2％分別下降至2002年的1.4％、3.5％；與此同時，在1995年僅占比7.3％、7.6％的衛生和醫療服務業以及計算機業分別在2002年升至25.1％、14.1％。其中需要指出的是，計算機業的工作許可總數自2000年以來已呈下降趨勢，并在2002年9月從短缺名單中除去。

（三）職業分布情況
2000－2002年間，“專業助理和技術職業”一直是最大的職業分布群體，雖從2001年起已呈下降趨勢，但每年占比仍高達50％以上。其中最主要的3個類別是：1）衛生專業助理和衛生/醫療其它職業，比如護士、放射線技師等，2002年有21458名外國勞務在此崗位就業，占工作簽證頒發總數的24.2％；2）計算機分析人員、編程人員和其它IT相關職業，2002年為10004人，占比11.3％；3）文學、藝術、體育和文娛界人士及其相關職業，2002年為5435人，占比6.1％。

其次是教師、律師等專業職業，2002年為21508人，占比24.3％，主要職業類別是：1）工程師和技師，包括軟件工程師、計算機和電子工程師等，共9587人，占比10.8％；2）教師職業，5814人，占比6.6％；3）醫生等衛生職業，2520人，占比2.8％。以上三類職業在近幾年中均呈增長態勢，特別是教師職業，自2000－2002年的3年間，外國教師人數自1464上升至5814，提高了4.3個百分點。
第三大職業群體是經理人和行政人員，2002年為11603人，占工作許可證頒發總數的13.1％，但近幾年來無論是數量還是比例均呈下降態勢（2000年為13484人，占比20.9％）。
除以上三大職業群體，其它職業依年度不同，總體只占到工作許可總數的4－12％。此外，若按職業細分，只有8個職業工作許可證的頒發數量超過了5000份，但占到了總數的71％，這說明了工作許可制度實際上僅側重于一小部分特定職業的特點。

（四）國別分布情況
根據1995－2002年WP、FP頒發統計表，外國勞務的國別情況有較大變化。比如在1995年，美國是第一大勞務來源國，占外來勞務總數的32.6％（這一比例至今也沒有被突破），日本為第二大來源國，占比10％；但至2002年，美、日勞務比例分別下降到10.8％和3.0％，在國別中排名分別下降到第二位和第七位。與此同時，印度人異軍突起，所占比例由1995年的8.3％上升至21.4％，人數由1997升至18999，在各國中排名第一位。除印度之外，勞務人數增加較多的國家還有菲律賓、南非和馬來西亞。

（五）國別及職業結合分布情況
根據數據分析結果，特定的國家居民與特定職業之間存在著一定的關聯度。比如，來自菲律賓、津巴布韋和尼日利亞的勞務主要從事于衛生專業助理行業；工程師、技師和計算機行業是印度人的首選職業；來英國的美國人和日本人則主要在經理人和行政人員崗位上任職。
從職業情況來看，菲律賓人在“衛生專業助理”的工作許可頒發總數中，占據了1/3的比例；印度人則在“工程師”和“技術專家”名額中占比70％，在“計算機分析員”和“計算機程序員”中占比78％；美國人在“商業和金融專業助理”、“經理人”以及“行政管理人員”的職位競爭中占絕對優勢。
但情況也在不斷變化之中。比如，2000年發給中國勞務的餐飲業工作許可證占中國勞務獲取總數的14％左右，而這一比例在2002年上升到了21％。美、日在商業經營和行政管理職位上的主導地位已被逐步銷弱。

（六）企業內部人員轉移情況
企業內部人員轉移所占比例較大一直是工作許可制度長期存在的一大特點。企業內部人員轉移是指跨國企業把其內部人員在不同時期派往不同的國家工作。在二十世紀八十年代，這個比例大約占到WP和FP的一半左右。但在2000年，此比例已下降至31％，至2002年更是下降至21％左右，一方面說明需要工作許可的企業人員轉移數目已基本停滯，另一方面表明工作許可制度的進一步開放使其只占較小比例。