全球視角下的稅收管理（上）

　　受決策更貼近民眾能提高政府的效率、效能和響應理念的推動，目前，分權已成為政府改革的主要動力。給予分權政府一定程度的收入自治，而不僅僅是分配轉移支付資金，同時建立分配服務的成本體系，能使其更加負責的面對市民。本文通過對地區與地方稅收和收益管理的探討，擴展了分權的討論。國際經驗表明：第一，由某級政府開征的稅種不一定要由該級政府管理。在選擇時，有地方政府親自管理和其他層級政府管理兩種模式。第二，分權管理操作要依賴于技術和政治因素的結合。分權管理使地方收入政策的控制達到最大化，管理本身成為收入自治的要素，同時中央管理在規模和專業知識上具備優勢。集權管理可能用在一些地方稅收上，以及在其他方面的地方管理和合作管理上。如果是以前從未管理過的稅種，區域或地方政府則缺乏較強管理能力。在沒有證明其能力時，中央政府是不會同意自主管理的。當考察地方政府是否具有自主管理的能力時，認證的是其有無能力完成任務，而不是目前是否對所做工作有所準備。這就意味著，任何大的征管權的下放必須伴有培訓和技術支持。

　　（一）中央管理模式

　　在許多國家，一個單獨的中央稅收管理部門負責征收所有的稅收。只有當中央政府具有征稅權力時，單一的稅收管理才是為達到和諧、統一管理的最好選擇。當中央稅基于源泉與下級政府分享或下級政府很方便在該稅基上征收附加稅時，統一性也至關重要。

　　當稅種由中央管理時，中央政府就會雇傭征管人員。此時管理權就有可能被下放到各個獨立的地區征管機構，但這些機構只是中央管理的一部分。其他集權化模式則還包括：中央稅和地方稅的收入返還，統一納稅人登記，制定適用于所有政府的納稅人身份號碼，使用單一系統統計收入和納稅人財務信息并進行稅收稽查。

　　中央稅收管理部門負責征收中央稅，收入可以用來支持中央政府的服務，可以用于對地區或地方進行轉移支付，或按公式與下級政府分享，這對于地方或區域稅收也是如此。在瑞典，國家稅務委員會/地區稅務機構的架構代表了中央體制內的分權。共有10個地區分支機構（每個分支機構負責1個縣的征稅）負責征稅。每個稅務機構都有1名縣稅務官和1個政府理事，都由國家稅務委員會管轄。國家稅務委員會內設征管服務機構（KFM），它本身由10個地區組成（與地區稅務機構不相連），以確認和征收稅款。KFM為稅務機構征收未付稅款，但它的權力擴展到了一些其他的政府收入（如電視許可證費，停車費，等等），并涉足普通和行政法庭的民事判決。國家稅務委員會負責管理組織，發布法律實施指南，維護全國管理的一致性。

　　單一的中央管理機構可以征收任何區域或地方的稅收。俄羅斯聯邦提供了一個范例：中央稅收部負責征收全國所有稅收，包括依據地區或地方立法設立的稅種。一些聯邦與地方稅是稅收附加（如企業利潤稅），一些是由國家杜馬為地方預算開征的稅（如個人所得稅），另一些是由地區開征的稅（如在許可時開征的零售稅）或由地方設立的稅，但中央稅務部全都加以管理。新土地稅已逐漸成為地方政府收入的主要來源，這種稅也根據聯邦不動產地籍署公布的評估方法評估價值，雖然實際的評估過程是由私營承包商完成的。地方政府在限定的區間內選擇稅率，稅務部負責征收。

　　在轉型的早期，俄羅斯和原蘇聯加盟共和國就十分關心在稅收管理中的雙重附屬關系：當稅務稽查員作為中央政府（財政部內部的稽查部門或獨立的稅務部）的成員時，這些人對地方當局就十分的忠誠，因為除了工資或補助，那些地方部門給為其提供辦公場地、取暖、供給和其他的福利。地區政府有權批準中央稅務部任命的地區稅務部門管理人。這種情況造成了稅務管理和財政問題。這個時期，不是所有的稅款都入庫了，相對于實物支付而言，也不是所有的稅收收入都以現金支付。忠誠的分割為地方政府帶來了預算實惠。地方政府得到了現金，中央政府卻得到了由征收部門任意選擇的實物支付。這表達了一個普遍的問題即一級政府管理部門是否可為另外政府工作：當服務對象是另外的政府時，工作熱情是否充沛？

　下面是一些上級管理部門負責下級稅收的例子：

　　1.北歐一些國家由中央政府在中央個人所得稅的基礎上為地方政府征收稅收附加。例如：瑞典國家稅務委員會曾經討論地方稅該由誰管理。該稅是比例稅率，但是在不同的轄區各不相同：在大城市的郊區稅率低，在北部的鄉村和工業衰退的地區稅率高。丹麥、芬蘭和冰島也征收類似的稅。

　　2.美國一些州為地方政府在州個人所得稅的基礎上征收附加稅。地方政府通過單一渠道得到州返還以解決地方稅。州管理部門在確定應納稅所得范圍上十分靈活，不僅僅采用工薪（這常為地方政府所用）作為稅基。但是地方政府卻常常抱怨收入分配的效率和收入分配的正確性。正如州稅務部門所擔心的，將收入分配給合適的地方會使收入核算和執行變得復雜化。

　　3.美國一些地方政府在州零售稅的基礎上征收附加稅。地方零售稅是地方收入的第二大來源——雖然在重要性上是遠遠不及財產稅。州稅務當局必須將收入份額在州和地方政府之間以及在若干稅區進行切分，并及時分配稅款。

　　4.瑞士的地方政府在州個人所得稅的基礎上征收附加稅。每個州都有自己獨立的稅收體系，地方社區也可以在經州政府批準后征稅。社區稅率是州政府基本稅率的百分比或倍數。聯邦法律要求各州稅基與聯邦稅基一致，但州政府有權確定減免額和稅率表。在州政府和聯邦政府稅收基礎上附加征收的社區稅，要在州稅務報告上反映出來。因此，州政府負責評估、征收聯邦、州和社區的稅收。與其他國家相反，瑞士是州和地方政府取得大多數的所得稅，而不是聯邦政府，所得稅不是聯邦收入的一項關鍵收入。

　　此外，在許多國家，地方政府被賦予選擇財產稅稅率的權利，但是由國家收入機構進行管理。有時，雖然地方政府沒有選擇稅率，但卻得到一部分由中央征收和管理的稅收（立陶宛是一個例子）；這種安排被認為是在中央稅稅基上進行的源泉轉移支付。而阿爾巴尼亞、亞美尼亞、塞浦路斯、捷克共和國、愛沙尼亞、法國、格魯吉亞、印度尼西亞、牙買加、約旦、拉脫維亞、巴基斯坦、葡萄牙、德國和新加坡等國家財產稅的稅收評估與征收都是由中央控制的。其中，愛沙尼亞轄區行使著某些財產稅管理職責，但中央政府仍然掌握稅收的評估與征收。在一些前蘇聯加盟共和國中，稅收常常是根據財產所處區域確定的，有時根據財產類型進行指數調整，地方幾乎沒有權利選擇稅率。

　　（二）獨立的地方管理模式

　　獨立的地方政府開征稅收并加以管理，要求給予高度財政自治權。這些地方稅不會被中央政府征收，因此獨立的地方管理可能導致整個國家收入框架和地方財政自治的多元化。獨立的管理要求地方政府配備稅務機構成員，撰寫管理規則，制定管理程序，對納稅人進行納稅責任宣講，保留納稅人的紀錄，并且建立針對拖欠稅款行為的控制和審計體系。考察州或省級管理部門績效很少見，盡管這些政府經常對地方政府提供技術援助和管理的評估。

　　公共財政的一個重要標準是分權原則，即由最低級別的政府來執行政府行為并達到預期的目標，這樣的選擇將更接近民意。這個原則意味著獨立的地方稅務管理是效率、效能與稅收政策響應手段的選擇。Casanegra de jantscher提到在發展中國家"稅收管理就是稅收政策".這話在轉型的國家仍然正確，考慮到執法的差異性，在任何一個國家都占有重要的地位。如果地方政府制定稅收政策以支持地方財政分權是合理的，那么也考慮分權管理的經濟與技術可行性也是題中之義。這甚為重要，因為納稅人接觸稅法（即稅收政策的代表）是通過管理機構實現的。就納稅人所關註的對象而言，稅收管理者就代表了稅收政策。

　　地方政府需要公平有效的稅收征管能力以履行其責任。因為管理本身就是稅收自治的一個要素，而集權管理可能會節省支出，會改進收入分配的公平，或能征收額外的收入的事實，就不具有決定性了。把管理選擇留給負責任的地方機構是自治的一部分，比如在加拿大可以看到，可以實行地方稅收的中央管理，或者在美國實施地方稅的區域管理，以及獨立的地方管理，這取決于選擇（經濟和政治）的吸引力。有些稅種從技術角度看不太適合地方政府管理，盡管如此，只要下級政府在技術上能夠勝任，就應該考慮由地方進行管理。

　　前述不同的征稅管理模式通過廣泛的實踐得到印證。一系列的實踐得出了許多有關中央和地方稅收管理優勢的結論。

　　（三）協作管理模式

　　當存在雙層獨立的稅收管理時，縱向和橫向的合作管理可為集權管理提供很多便利，同時也允許一些自治并具備其他一些地方操作的優勢。當下級政府自愿合作時，他們對這種合作關系干涉到財政自治則無異議。稅收管理可在中央和下級政府之間分配任務，與此同時，再下一級單位可選擇稅基和稅率并發揮特定的財政職能，同時中央政府也會協調管理其他職能。稅收管理的核心功能-納稅人登記和服務，申報或評估，收入和納稅人記錄，違法行為控制，審計，強制執行以及申訴——對于一項特定稅種，可根據技術能力對稅權進行劃分。上述環節在每一種稅中落實，但不一定由開征該稅的政府實施，也不必由同一政府做完所有的事。

　　以丹麥為例的職能劃分如下。以下三類財產稅的收入都歸屬下級政府：對所有土地的土地稅；行政、商業和制造業使用建筑物適用的服務稅；對所有者使用的房屋和避暑別墅征收的財產價值稅。中央政府對不動產的估價負有主要責任。中央政府在市政秘書協助下指派224個由三位成員組成的評估委員會。作為財政部的一個部分，中央關稅和稅收管理局（CCTA）保存銷售價格的記錄，同時地方當局保存評估和征收記錄并配以國家土地調查報告、土地登記，載明建筑和寓所單位的建筑和寓所登記。CCTA協助評估的同時也為評估委員會提供指導。市政當局的財產稅辦公室負責征收市政和郡共享的土地稅和服務稅。電腦開出的年度財產稅清單，也包括市政對財產的收費（用于道路、下水道、地區供暖、道路亮化、水等），由市政當局掌控。稅款可以在市政辦公室用現金支付，也可通過郵政系統滙款或通過銀行的自動支付系統來繳付。中央政府通過個人所得稅的扣繳系統來征收財產稅。

　　加拿大為聯合管理財產稅提供了另一個例證。為地方政府的財政作出安排的責任留給了省和地區。此前曾提到，省級和地區稅收的稅務管理，在所得稅和銷售稅的征收上，將集權和獨立管理進行了集合。地方財產稅的管理模式是在區域和地方政府之間進行合作。財產稅幾乎占了加拿大地方政府稅收收入的全部（98%），而地方政府征收了80%的財產稅。地方政府決定財產稅率并掌管征收，省或地區則為地方稅構建基本框架，建立財產稅評估政策，保證評估活動根據政策執行。為了統一，對評估集權，而地方政府則執行其他職能。

　　還有一些國家集中評估將財產稅管理的其他要素留給更低一級的政府去執行。例如，新西蘭和愛爾蘭集中不動產評估，但將征收權交給地方當局。馬拉維在評估的基礎上對財產征稅，中央土地和評估部為地方財產稅進行財產評估，地方當局確定稅率并負責征收。在土耳其，在一定程度的自我評估要求下，國家財政部評估財產價值，但由市政當局負責征稅。同樣的模式也出現在印度尼西亞：納稅人為中央稅務辦公室提供財產信息，中央機構的地區辦公室每3年評估一次，由中央稅務管理機構開出稅單，但由地方政府征收稅款。職能責任的融合迎合了那些使收入權利和管理地方化的國家的需要，同時也維護了使用財產稅的統一標準。其他中央評估地方征收的例子有英國、肯尼亞（除最大的城市外）、德國、哥倫比亞以及奧地利。在突尼斯和斯洛文尼亞則由地方評估但由中央征稅。

　　美國的分權稅收管理為合作管理提供了其他佐證。聯邦國內收入署（IRS）和州稅收部門有信息互換協定，規定給州提供反饋數據、第三方報告（來自銀行、員工、經紀公司等）以及IRS審計報告。這些信息可以使州檢驗聯邦和州政府所得稅申報的連貫性，用來識別可能的非文檔管理員，獲取審計結果。各州同時也擁有美國海關的通關信息，對帶入美國的昂貴物品強制征收使用稅。美國經歷過州個人所得稅和公司所得稅受聯邦可比稅收驅動的歷史，這說明緊密聯系但分別管理稅收的可能性。確實，分開管理有利于促進納稅人正確的認識到究竟是哪一級政府征稅。國內收入署（IRS）和州稅務部門也致力于納稅人教育和員工培訓方面的合作。

　　合作管理同樣可以橫向進行。美國的州稅務局，雖然彼此獨立但仍然為推動稅收服從而進行合作。46個州加上哥倫比亞特區，都自愿與州際稅務委員會合作。作為實體，該委員會對參與州的主要公司的銷售稅與公司所得稅進行審計，同時掌控一項"連鎖發現"項目來確定未註冊的納稅人，為州際間納稅人確定合適的州與地方稅負擔。另外，少部分州之間簽訂了地區間信息互換協定，主要涉及銷售稅和使用稅。東北部的三個州建立了一套機制：賣方要制作單獨的對三個州納稅義務的銷售稅回單。其他各州在征管項目上也開展了雙邊工作。

　　最后，墨西哥代表了一種特殊的合作管理模式。由中央政府管理聯邦稅收，所有州都簽訂了以出讓其稅權為代價以換取部分聯邦收入的協定。州政府與聯邦政府簽訂協定，通過核實其對聯邦的遵從度，以換取相當比重的當地聯邦收入的附加。這就為州提供了收入——以州對經濟活動的知識為基礎，而這些活動也許不會引起中央管理當局的關切。